Вар.1
Межбюджетные отношения – один из основных факторов, влияющих на социально-экономическое развитие государства. От того, насколько эффективно и целесообразно распределены обязанности и финансовые ресурсы для их выполнения бюджетами, зависит возможность государства выполнять свои функции, а для населения – обеспеченность бюджетными услугами.
Согласно БК РФ под межбюджетными отношениями понимаются взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Межбюджетные отношения основываются на принципах: распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ; разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ; равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований; выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований; равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ - в местные бюджеты.
В настоящее время осуществлено законодательное разграничение налоговых полномочий и доходных источников за бюджетами разных уровней. Однако при этом остаются нереализованными такие важнейшие принципы межбюджетных отношений, как принцип бюджетной сбалансированности, то есть, соответствия доходов и расходов бюджета, и принцип бюджетной самостоятельности. Основные доходы концентрируются на федеральном уровне. И хотя Бюджетный кодекс провозглашает принцип «одноканального направления»: один налог – один бюджет, более 80 % налоговых поступлений в бюджеты субъектов Федерации – это отчисления от федеральных налогов. При этом особенно сузилась финансовая база местных бюджетов. Осталось всего 2 местных налога – земельный и налог на имущество физических лиц. Это притом, что расходные полномочия местных бюджетов в соответствии с последними законодательными изменениями расширились. Эти изменения еще более усугубили несбалансированность местных бюджетов.
Проблема учета и распределения межбюджетных трансфертов. Необходимость усиления их стимулирующего влияния на экономику регионов. Сложившаяся модель распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы предполагает особую значимость различных видов финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим.
Всего три четверти регионов являются дотационными.
Важной проблемой в сфере предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов является плохой учет трансфертов, значительная часть которых идет вне системы бюджетных отношений и не увязана с уровнем бюджетной обеспеченности регионов.
В настоящее время межбюджетные трансферты концентрируются в 5 фондах (Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд компенсаций, фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов), которые формируются и распределяются на основе нормативных документов Правительства РФ.
Тем не менее, часть трансфертов выделялась и выделяется вне рамок этих фондов. Таким образом, нарушается принцип единства системы федеральной финансовой поддержки. Особенно остро эта проблема стоит с инвестиционной финансовой помощью. Средства на инвестиционные цели из федерального бюджета идут в регионы самыми различными путями, вне названных 5 фондов. Например, это субсидии на дорожное хозяйство, средства на строительство объектов региональной и муниципальной собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, различные программы регионального паритета и прочее.
Существующая модель распределения межбюджетных трансфертов (как и модель межбюджетных отношений в целом) способна отчасти решить задачу выравнивания финансовой обеспеченности территорий, но не способна стимулировать экономическое развитие территорий. Региональные органы власти при такой системе не только не заинтересованы в наиболее эффективном использовании собственных возможностей, но ориентированы на иждивенческую модель поведения.
В настоящее время уже опробованы и показали свою эффективность такие виды финансовой помощи, которые оказывают стимулирующее влияние на финансово-бюджетную политику региональных и местных властей. Это Фонд софинансирования социальных расходов для ускорения темпов реформы ЖКХ и Фонд реформирования региональных финансов (субсидии из Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации, отобранным на конкурсной основе, и направляются на реформирование и оздоровление региональных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ. . Необходимо расширять этот опыт, определив круг региональных и муниципальных полномочий, которые могут быть пригодны для софинансирования, а также установить четкие критерии и порядок получения данной финансовой помощи.
Таким образом, одной из основных причин является недостаточно эффективная система распределения межбюджетных трансфертов между регионами, не стимулирующая регионы усиленно работать в плане оптимизации своих финансово-хозяйственных ресурсов и поощряющая иждивенчество. Конечно, определенные позитивные сдвиги в данном направлении есть, но они все еще недостаточны, чтобы в ближайшее время существенно изменить ситуацию к лучшему.
Вар.2
Межбюджетные отношения - это финансовые отношения между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и муниципальными образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Наличие межбюджетных отношений определяется неодинаковым экономическим развитием конкретных территорий. Одни из них имеют богатые природные ресурсы, другие обладают важным стратегическим положением, определяющим их значение в государстве. Природные ресурсы принадлежат всем гражданам. Это предопределяет необходимость перераспределения в интересах государства в целом ренты, которую приносят эти ресурсы.
Кроме того, в одних регионах промышленность исторически развивалась быстрее, чем в других. В условиях экономического кризиса 1992-1998 гг., сопровождавшегося падением производства почти на 50%, неравномерность развития конкретных регионов значительно усилилась.
Финансовая помощь
Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности предоставляется субъектам Федерации при условии подписания соглашения об исполнении его бюджета через Федеральное казначейство.
Субъект Федерации, получающий финансовую помощь из федерального бюджета, не имеет права:
- предоставлять бюджетные кредиты в размере, превышающем 3% расходов его бюджета;
- предоставлять государственные гарантии в размере, превышающем 5% расходов его бюджета.
Размер финансовой помощи субъекту Федерации определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг.
Эти нормативы должны разрабатываться с учетом государственных социальных стандартов, т. е. гарантированного государством объема услуг.
Субвенции бюджетам субъектов Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, в частности:
- расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы;
- расходов по федеральным целевым программам;
- капитальных расходов.
Субъекты Федерации могут привлекать целевые бюджетные ссуды на финансирование кассовых разрывов, вызванных сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях.
Минфин РФ и Счетная палата РФ имеют право провести ревизию бюджета субъекта Российской Федерации - получателя финансовой помощи из федерального бюджета.
Если субъект Федерации получает финансовую помощь в размере более 50% расходов его консолидированного бюджета, то ревизия его бюджета осуществляется в обязательном порядке.
Бюджетам муниципальных образований финансовая помощь оказывается из бюджетов субъектов Федерации.
Эта помощь предоставляется в следующих формах:
- ассигнований для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности;
- субвенций на финансирование целевых расходов;
- бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов.
Ревизионные органы субъекта Федерации, оказывающего финансовую помощь, имеют право осуществить проверку исполнения бюджета муниципального образования - получателя этой помощи.
Законом о федеральном бюджете может предусматриваться финансовая помощь не только субъектам Федерации, но и бюджетам муниципальных образований.
Обычно такая помощь предоставляется на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными программами или законами. Федеральные органы власти имеют право осуществлять проверки расходования средств, поступающих в бюджеты муниципальных образований из федерального бюджета.
Межбюджетные трансферты
Для повышения результативности решения текущих задач территориальных бюджетов важную роль играют межбюджетные трансферты.
Межбюджетные трансферты - это средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ.
Межбюджетные трансферты осуществляются через Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций.
Существующие в настоящее время в России межбюджетные трансферты можно разделить на следующие группы:
- нецелевые (блочные) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;
- целевые трансферты;
- компенсационные выплаты.
Бюджетным кодексом РФ определены следующие формы межбюджетных трансфертов:
- Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юр.лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах;
- Дотация - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе. Дотации осуществляются из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Предоставляются они при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах;
- Субвенция - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы.
Целевое назначение и состав межбюджетных трансфертов формируются на основе расходов федерального бюджета с учетом изменений бюджетного и налогового законодательства.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:
- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
- субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
- иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;
- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Многообразие типов и видов трансфертов обусловлено их назначением в практике межбюджетного регулирования. Так в отношениях между центральным (федеральным) правительством и правительствами штатов или муниципалитетов трансферты обычно выполняют следующие функции :
- выравнивание бюджетной обеспеченности территорий и обеспечение равномерного доступа к гарантированному набору государственных услуг на всей территории;
- компенсация нижестоящим бюджетам затрат на финансирование мероприятий общенационального значения, стоимость которых превышает доходные возможности данных бюджетов;
- стимулирование в регионах предоставления расширенных социальных благ населению в объемах, превышающих гарантированный государством уровень, с целью повышения уровня его жизни и социальной обеспеченности;
- поощрение реализации экономических, социальных и политических реформ нижестоящими органами власти на своей территории;
- снижение социальной напряженности в регионе, стимулирование экономического роста.
Вар.3
Межбюджетные отношения- это совокупность отношений внутри бюджетной системы страны, включающая в качестве основных функциональных элементов разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, распределение доходов между уровнями бюджетной системы, а также перераспределение средств между бюджетами разных уровней и видов
Межбюджетные отношения- бюджетные отношения между тремя уровнями власти: федеральным, субъектов Федерации и органов местного самоуправления
Закрепление определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу, составляют по существу основу механизма бюджетного регулирования, через который федеральные, региональные и местные органы власти и управления выполняют свои представительные и исполнительские функции с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней
Межбюджетные отношения основываются на определенных принципах. В условиях бюджетного федерализма наиболее важными из них являются следующие: 1. транспарентность (ясность, прозрачность, гласность) межбюджетных отношений; 2. взаимная ответственность сторон за исполнение межбюджетных обязательств; 3. четкая нормативная регламентация, исключающая возможность торга и субъективизма в распределении бюджетных средств; 4. обеспечение гарантий единого доступа граждан, вне зависимости от места своего проживания, к основным социальным благам и услугам
Межбюджетные отношения — это финансовые отношения между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и муниципальными образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления .
Наличие межбюджетных отношений определяется неодинаковым экономическим развитием конкретных территорий. Одни из них имеют богатые , другие обладают важным стратегическим положением, определяющим их значение в государстве. Природные ресурсы принадлежат всем гражданам. Это предопределяет необходимость перераспределения в интересах государства в целом , которую приносят эти ресурсы.
Кроме того, в одних регионах промышленность исторически развивалась быстрее, чем в других. В условиях экономического кризиса 1992-1998 гг., сопровождавшегося падением производства почти на 50%, неравномерность развития конкретных регионов значительно усилилась.
Финансовая помощь
Субъект Федерации, получающий финансовую помощь из федерального бюджета, не имеет права:- предоставлять бюджетные кредиты в размере, превышающем 3% расходов его бюджета;
- предоставлять государственные гарантии в размере, превышающем 5% расходов его бюджета.
Размер финансовой помощи субъекту Федерации определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг.
Эти нормативы должны разрабатываться с учетом государственных социальных стандартов, т. е. гарантированного государством объема услуг.
Субвенции бюджетам субъектов Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, в частности:- расходов, передаваемых из бюджетов других уровней ;
- расходов по федеральным целевым программам;
- капитальных расходов.
Субъекты Федерации могут привлекать целевые бюджетные ссуды на финансирование кассовых разрывов, вызванных сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях.
РФ и РФ имеют право провести ревизию бюджета субъекта Российской Федерации — получателя финансовой помощи из федерального бюджета.
Если субъект Федерации получает финансовую помощь в размере более 50% расходов его консолидированного бюджета, то ревизия его бюджета осуществляется в обязательном порядке.
Бюджетам муниципальных образований финансовая помощь оказывается из бюджетов субъектов Федерации.
Эта помощь предоставляется в следующих формах:- ассигнований для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности;
- субвенций на финансирование целевых расходов;
- бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов.
Ревизионные органы субъекта Федерации, оказывающего финансовую помощь, имеют право осуществить проверку исполнения бюджета муниципального образования — получателя этой помощи.
Законом о федеральном бюджете может предусматриваться финансовая помощь не только субъектам Федерации, но и бюджетам муниципальных образований.
Обычно такая помощь предоставляется на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными программами или законами. Федеральные органы власти имеют право осуществлять проверки расходования средств, поступающих в бюджеты муниципальных образований из федерального бюджета.
Межбюджетные трансферты
Для повышения результативности решения текущих задач территориальных бюджетов важную роль играют межбюджетные трансферты.
Межбюджетные трансферты — это средства одного бюджета РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ.
Межбюджетные трансферты осуществляются через Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций.
Существующие в настоящее время в России межбюджетные трансферты можно разделить на следующие группы:
- нецелевые (блочные) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;
- целевые трансферты;
- компенсационные выплаты.
- Бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юр.лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах;
- Дотация — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе. Дотации осуществляются из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Предоставляются они при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах;
- Субвенция — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы.
Целевое назначение и состав межбюджетных трансфертов формируются на основе расходов федерального бюджета с учетом изменений бюджетного и налогового законодательства.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:
- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
- субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
- иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;
- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Многообразие типов и видов трансфертов обусловлено их назначением в практике межбюджетного регулирования. Так в отношениях между центральным (федеральным) правительством и правительствами штатов или муниципалитетов трансферты обычно выполняют следующие функции :
- выравнивание бюджетной обеспеченности территорий и обеспечение равномерного доступа к гарантированному набору государственных услуг на всей территории;
- компенсация нижестоящим бюджетам затрат на финансирование мероприятий общенационального значения, стоимость которых превышает доходные возможности данных бюджетов;
- стимулирование в регионах предоставления расширенных социальных благ населению в объемах, превышающих гарантированный государством уровень, с целью повышения уровня его жизни и социальной обеспеченности;
- поощрение реализации экономических, социальных и политических реформ нижестоящими органами власти на своей территории;
- снижение социальной напряженности в регионе, стимулирование экономического роста.
Межбюджетные отношения - это финансовые взаимоотношения федеральных органов власти с органами власти субъектов РФ и муниципальных образований в процессе формирования и исполнения бюджетов всех уровней в соответствии с их полномочиями и возложенными на них задачами и функциями.
Основными целями межбюджетных отношений являются:
- повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности и равного доступа населения к общественным услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;
- обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании ресурсного и налогового потенциалов каждого из регионов и страны в целом;
- упрочение государственного устройства и территориальной целостности страны, предотвращение центробежных тенденций и конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы в интересах реализации долгосрочной стратегии территориального развития России.
- разграничение и закрепление расходных полномочий по соответствующим уровням бюджетной системы;
- разграничение налоговых полномочий и доходных источников между бюджетными уровнями;
- выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований с учетом их расходных полномочий и налогового потенциала.
Группировка регионов РФ на базе комплексной оценки их социально-экономического развития и мероприятия по преодолению значительных различий в уровне этого развития приведены в федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002 - 2010 гг. и до 2015 г.).
Критериями эффективности модели межбюджетных отношений должны быть:
- увеличение экономического потенциала региона, его вклада в национальную экономику;
- качество и объем бюджетных услуг предоставляемых населению регионов на всей территории страны.
Выравнивающая функция призвана выравнивать бюджетную обеспеченность тех территориальных образований, где она меньше необходимого (обеспечивающего соблюдение конституциональных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны) уровня.
Стимулирующая функция призвана стимулировать наращивание налогового потенциала, своевременный и полный сбор платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рациональное и эффективное их расходование.
Обе функции подлежат реализации в основном в сочетании. В нашей стране выравнивающая функция стала преобладающей в ущерб стимулирующей.
Поэтому с 2005 г. начался новый этап в реформировании межбюд- жетных отношений.
Главная задача - преодоление иждивенческих настроений, превращение межбюджетных отношений в фактор экономического роста как на отдельных территориях, так и в стране в целом.
Но в то же время надо иметь в виду, что, если централизация доходов в вышестоящих уровнях бюджетной системы ведет к иждивенчеству, то и децентрализация доходов по уровням бюджетной системы должна иметь предел, за которым может усилиться сепаратизм, приводящий к нарушению единого экономического пространства и сочетания общегосударственных, региональных и местных интересов.
Основу межбюджетных отношений составляют межбюджетные трансферты.
Межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.
Межбюджетные трансферты (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.
Если расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (кроме субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 % и более объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, то в отношении данного субъекта применяются ограничения и меры, устанавливающиеся по мере роста выше указанной доли.
Аналогичного типа ограничения и меры применяются и к муниципальным образованиям, получающим межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ.
Межбюджетные трансферты распределяются таким образом, чтобы стимулировать увеличение субъектами РФ собственной доходной базы, повышение качества управления региональными финансами и совершенствование порядка предоставления инвестиционной поддержки регионов.
Основными формами межбюджетных трансфертов являются дотации, субсидии и субвенции.
Дотация - это форма бюджетных ассигнований на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ (если ассигнования поступают из федерального бюджета) или муниципальных образований (если средства поступают из регионального бюджета).
Дотации из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Распределение дотаций из этого фонда осуществляется в соответствии с единой методикой, утвержденной Правительством РФ. Дотации из данного фонда предоставляются тем субъектам РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ определяется на срок не менее 3 лет.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичными показателями в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость
предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.
Субсидия - это форма бюджетных ассигнований на софинансирова- ние расходных обязательств бюджетами разного уровня.
Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов.
Цели, условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ, критерии отбора субъектов РФ для предоставления меж- бюджетных субсидий и их распределение между субъектами РФ устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее З лет.
Субвенция - это форма бюджетных ассигнований, предоставляемая для финансового обеспечения передаваемых на другой бюджетный уровень полномочий органов власти вышестоящего уровня.
Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.
Методики распределения субвенций из федерального бюджета утверждаются Правительством РФ на основании Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов и нормативно-правовых актов Президента РФ и Правительства РФ.
Иные межбюджетные трансферты могут быть предоставлены бюджетом РФ в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Аналогичные фонды формируются в расходной части бюджетов других уровней.
Вопрос № 11. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ: принципы, содержание, направления формирования.
Межбюджетные отношения – отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по обеспечению бюджетного процесса.
Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений:
- распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
- разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
- равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
- выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
- равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
В соответствии с этими принципами отдельные виды бюдж расходов могут передаваться из фед бюдж в бюдж субъектов из бюдж суб –в местные. В основе процессов распределения расходов и доходов между звеньями БС заложен принцип равенства бюдж субъектов РФ во взаимоотношениях с фед бюдж и мест бюдж-ов с региональными, котор предполагает использование единой методики расчета нормативов фин затрат на предоставл гос и муниц услуг. Нормативов расчета фин помощи территориальн бюдж.а также единый порядок уплаты федеральн и региональн налогов.
Бюджетное регулирование – это процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью выравнивания доходов бюджетов нижестоящего территориального уровня и социально-экономического развития территориальных образований путем распределения регулирующих доходов и перераспределения средств из бюджета одного уровня в бюджет другого, при недостатке доходного потенциала на соответствующих территориях. К межбюджетным отношениям относится и предоставление финансовой помощи (дотации, субвенции и др.), а также взаимные расчеты и бюджетные компенсации.
Дотации – бюджетные средства, представляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.
Нормативно-долевая дотация (трансферт) – сумма, выделяемая без указания конкретной цели на безвозвратной и безвозмездной основе в порядке бюджетного регулирования из фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) или фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО).
Субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление целевых расходов. Субвенция выдается на определенный срок, в случае неизрасходования ее в установленный срок или расходования не по назначению, суммы субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого она была получена. Если субвенция выдается с указанием некоторых других условий, то она называется «обусловленной субвенцией».
Субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.
Взаимные расчеты – метод бюджетного регулирования, который применяется в ходе исполнения бюджетов в случае возникновения незапланированных вопросов межбюджетных отношений.
Бюджетные компенсации – суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в другой для возмещения выпадающих доходов или покрытия дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня.
Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (далее - Программа) направлена ни достижение полей, поставленных в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации по развитию системы межбюджетных отношений и реализацию соответствующих разделов стратегии развития Российской Федерации на период до 2010. Целью Программы является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
Эта система должна обеспечивать:
экономическую эффективность - создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов и местного самоуправления проводить структурные реформы, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий;
бюджетную ответственность - управление общественными финансами от имени и в интересах населения;
социальную справедливость - выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям;
политическую консолидацию - достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий;
территориальную интеграцию - обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны
Межбюджетные отношения – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).
Цель межбюджетных отношений - создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.
Межбюджетные отношения – это целый комплекс финансово-правовых норм, в круг которых включаются взаимоотношения между разными уровнями власти по поводу:
Разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;
Разграничения налоговых полномочий и доходных источников;
Бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.
Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться они могут на разных принципах. Посредством бюджетных инструментов государство влияет на воспроизводственный процесс, обеспечивает выравнивание социально-экономических условий жизни населения. В зависимости от государственного устройства выделяют унитарные и федеративные бюджетные системы.
Унитарное (единое) государство – это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. Здесь два уровня власти – центральный и местный (Венгрия, Китай, Польша, Франция). Органы местного самоуправления полностью подчиняются центральному правительству. Бюджетная система состоит из двух звеньев – государственного бюджета и многочисленных местных бюджетов. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти.
Федеративное (объединенное) государство – это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система состоит из трех звеньев: 1) государственный (федеральный) бюджет или бюджет центрального правительства; 2) бюджеты членов федерации (штатов – в США, земель – в Германии, провинций – в Канаде, субъектов федерации – в России); 3) местные бюджеты. Здесь муниципальные финансы в большей степени автономны. Органы местного самоуправления играют важную роль в финансировании государственных расходов.
Федерализм как форма государственного устройства существует более чем в двадцати странах, расположенных на пяти континентах с населением около 2 млрд. человек. Первой в истории буржуазной федерации были Соединенные Штаты Америки (конституция 1787 г.). Федерациями являются Австрия, Германия, Канада, Индия, Бельгия, Бразилия и др.
Федеративные бюджетные системы строятся на основе политического и экономического принципа. Политический принцип федерализма означает конституционное распределение между сторонами федеративного образования принадлежащим им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц федерации.
Экономический принцип федерализма означает разделение полномочий в отношении собственности, в реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, инвестиционной политики между федерацией и ее субъектами.
Федеративные системы характеризуются рядом признаков: а) наличием иерархии; б) четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления; в) установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.
Разграничение властных прав и полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеральным центром и его субъектами должно обеспечивать наиболее полное выполнение возложенных на них задач и функций. Для выполнения этих функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе.
Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению задач государственного управления определяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.
Бюджетный федерализм – это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает разделение доходных полномочий, расходных обязательств и ответственности между федерацией и ее субъектами при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны.
Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:
Единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
Сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;
Высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;
Активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
Бюджетный федерализм предполагает реальную самостоятельность регионов в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ развития территорий. Однако действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. Поэтому при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов используются различные формы межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования общегосударственных интересов на территории субъекта федерации.
Существует несколько моделей бюджетного федерализма. Классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма, или американская, ориентирована на конкуренцию между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог – один бюджет». Эта модель характеризуется высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти. Центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и не проводит политику, направленную на выравнивание социально-экономического развития регионов. Это содействует прежде всего развитию экономически развитых штатов.
Другая модель, получившая в настоящее время более широкое распространение в мире, носит название кооперативного бюджетного федерализма. Эта модель обычно используется там, где существуют значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности отдельных
регионов. Бюджетная система здесь базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями.
Для выравнивания условий между богатыми и бедными землями, например, в Германии, используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. При этом основные финансовые ресурсы для выравнивания экономик, уровня и качества жизни населения земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития.
Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма.
Опыт различных стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться следующие основные условия:
Четкое разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
Наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;
Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.
Принципами межбюджетных отношений в Российской Федерации являются:
Равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
Равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Межбюджетные отношения развиваются в плоскостях:
Отношения федеральный центр – регионы;
Отношения регионы – муниципальные образования;
Отношения крупные муниципальные образования – города и поселения, входящие в муниципальное образование.
Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.
Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.
Различия в бюджетной обеспеченности регионов из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала достигают в настоящее время 40 раз. Поэтому особая значимость выравнивающей функции национального бюджета с помощью межбюджетных трансфертов, которые осуществляются из федерального бюджета, из бюджета субъекта РФ и из местного бюджета. Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов.
Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без установления конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.
Субсидии - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финансирование из региональных и местных бюджетов, то в условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех случаях.
Субвенции - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок.
К текущим относят субвенции, направленные на финансирование текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию). К инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории и т.п.).
Также в межбюджетных отношениях используется такая форма финансирования, как бюджетный кредит – денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.
Совокупность межбюджетных трансфертов одной формы образует определенный фонд. Состав этих фондов, методическое обеспечение их функционирования находятся в процессе совершенствования. Так, в 2007 г. в гл. 16 БК РФ, посвященную межбюджетным трансфертам, ФЗ от 26.04.2007г. № 63-ФЗ, вступившим в силу с 01.01.2008г., были внесены очередные изменения. Начиная с 2008 г. в составе федерального бюджета образуются три фонда межбюджетных трансфертов:
1) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ;
2) совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ образует Федеральный фонд софинансирования расходов;
3) совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ образует Федеральный фонд компенсаций.
Общий объем межбюджетных трансфертов в 2010 г. составил (по плану) 2 720,9 млрд. руб., или 38,5% в расходах бюджета (см. табл.7.1).
Таблица 7.1
Расходы федерального бюджета на межбюджетные
трансферты в 2010 г. (в % к итогу)
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПР) формируется в составе расходов федерального бюджета с 1994 г. Он является одним из крупнейших по объему направляемой региональной помощи, однако удельный вес Фонда в общем объеме средств перераспределяемых доходов составляет не более 15%. Основной объем средств перераспределяется через механизмы вертикального выравнивания, выраженные в закреплении доходных источников по уровням бюджетной системы.
Главная цель Фонда – повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью в финансировании закрепленных за ними расходов и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам. В настоящее время более 70 субъектов РФ получают трансферты из ФФФПР.
Порядок (методика) расчета дотаций определяется Правительством РФ. Согласно методике, минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики или налогового потенциала, и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
Так, минимальный уровень бюджетной обеспеченности после распределения ФФФПР составил: 2005 г. – 64,4%; 2006 г. – 64,2%; 2007 г. – 61,8%; 2008 г. – 57,4%, то есть произошло сокращение минимального уровня выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ с 64,4% до 57,4%. В этой связи начиная с 2008 г. было предусмотрено увеличение объема ФФФПР, позволяющее не снижать минимальный уровень бюджетной обеспеченности высокодотационных субъектов РФ.
Федеральный фонд компенсаций (ФФК) был создан в 2001г. с целью финансового обеспечения передаваемых полномочий. Это в основном касалось реализации социальных законов, связанных с денежными выплатами в адрес отдельных категорий граждан (различных пособий).
Распределение субвенций из Фонда производится между всеми без исключения субъектам РФ вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения. Например, в федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 – 2010 гг. были предусмотрены следующие субвенции на реализацию делегированных субъектам РФ полномочий:
По обеспечению мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России», «Почетный донор СССР»;
По оказанию мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;
По обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренных ФЗ «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и др.
Федеральный фонд софинансирования расходов (ФФСР) был образован с 2008 г. для предоставления бюджетам других уровней субсидий на софинансирование приоритетных расходов вне зависимости от их характера с едиными принципами разделения указанных средств. Он заменил собой направляемые ранее по различным каналам средства инвестиционного характера, а также иные трансферты субъектам РФ, предоставляемые на условиях софинансирования. ФФСР объединил в себе средства действовавших в 2001 – 2007 гг. Федерального фонда софинансирования социальных расходов и регионального развития, что позволило повысить в рамках единой методологии прозрачность и объективность распределения субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов.
Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами федерации устанавливаются федеральными законами или принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительством РФ на срок не менее трех лет.
Например, в 2008 – 2010 гг. в федеральном бюджете были запланированы следующие субсидии на:
Оплату жилого помещения и коммунальных услуг малоимущим гражданам;
Обеспечение жилыми помещениями детей сирот;
Выплату ежемесячного пособия на ребенка;
Осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла и др.
С 2008 г. введены существенные ограничения и дополнительные по сравнению с предшествующим периодом условия на получение межбюджетных трансфертов. Установлен дифференцированный подход к регионам с различным уровнем дотационности (свыше 5 процентов, свыше 20 процентов и свыше 60 процентов). Это необходимо для того, чтобы заинтересовать регионы в «зарабатывании» собственных доходов и переходе из одной категории бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем обеспеченности. Объем финансовой помощи конкретному региону находится в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной – от его доходного потенциала.
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в следующей форме:
Дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
Субсидий местным бюджетам;
Субвенций местным бюджетам и субсидий бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством РФ;
Субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;
Иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ.
Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов РФ.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений, а дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд софинансирования расходов. Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд компенсаций.
Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в следующей форме:
Дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
Субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;